Moins d’échelons, plus de démocratie

La France a progressivement construit un système territorial devenu difficile à comprendre. Commune, intercommunalité, département, région, État : les niveaux de décision se superposent, les compétences s’entrecroisent, les financements se cumulent et les responsabilités deviennent parfois illisibles pour les citoyens.

Le problème n’est pas la décentralisation. Au contraire, une démocratie moderne a besoin de pouvoirs locaux capables d’adapter l’action publique aux réalités des territoires. Le problème est d’avoir progressivement confondu décentralisation et multiplication des structures.

Il est possible de faire autrement.

Une réforme institutionnelle ambitieuse devrait reconstruire l’organisation territoriale française autour d’une architecture beaucoup plus simple : la commune pour la proximité, l’intercommunalité pour le bassin de vie, la région pour les grandes politiques territoriales et le département comme échelon local d’organisation de la région, sans collectivité politique supplémentaire.

L’objectif n’est donc pas de centraliser davantage. Il est de décentraliser plus clairement.

Un système devenu trop difficile à lire

Lorsque plusieurs collectivités participent à la même politique publique, il devient difficile de savoir qui en est véritablement responsable.

Une commune finance un équipement avec son intercommunalité. Le département peut participer. La région intervient également. L’État apporte parfois une subvention supplémentaire. Chacun finance une fraction du projet, chacun communique sur son intervention et, lorsque quelque chose fonctionne mal, la responsabilité se disperse entre les institutions.

Cette organisation n’est satisfaisante ni pour le citoyen ni pour l’action publique.

Une démocratie fonctionne mieux lorsque celui qui décide est clairement identifiable, lorsque celui qui dépense doit assumer ses choix et lorsque les électeurs savent à qui demander des comptes.

La réforme territoriale devrait donc partir d’un principe simple : une compétence importante doit avoir un responsable politique clairement identifié.

Simplifier les institutions ne signifie pas supprimer la proximité. Cela signifie supprimer les doublons institutionnels qui ne sont plus nécessaires pour préserver cette proximité.

Conserver les communes

La commune doit rester le premier niveau de la démocratie locale.

Elle représente le territoire vécu quotidiennement par les citoyens. Le maire est souvent l’élu que les habitants identifient le plus facilement et auquel ils peuvent directement s’adresser. La commune permet également de préserver l’identité des villages, des villes et des quartiers qui structurent la vie locale.

Il ne serait donc pas souhaitable de supprimer massivement les communes simplement pour réduire leur nombre.

En revanche, toutes les communes n’ont ni la population, ni les ressources, ni les moyens administratifs nécessaires pour exercer seules l’ensemble des politiques publiques modernes. C’est précisément la raison d’être de l’intercommunalité.

La commune doit rester l’échelon démocratique de proximité, sans être obligée d'assumer seule toutes les compétences.

Faire de l’intercommunalité le territoire du quotidien

Les déplacements, l’emploi, le logement, le développement économique, les déchets, l’eau, certains équipements sportifs ou culturels et l’aménagement ne s’arrêtent pas aux frontières d’une commune.

Les habitants vivent de plus en plus dans des bassins de vie dépassant largement les limites municipales.

Les intercommunalités doivent donc devenir le deuxième pilier de l’organisation territoriale. Elles permettraient aux communes de mutualiser leurs moyens et d’organiser ensemble les politiques qui nécessitent une échelle plus large, sans faire disparaître leurs identités respectives.

Ce mouvement existe déjà : les établissements publics de coopération intercommunale permettent précisément aux communes de gérer ensemble des services, des équipements et des politiques d'aménagement ou de développement.

La réforme devrait aller plus loin en clarifiant définitivement les compétences qui relèvent de la commune et celles qui relèvent du bassin de vie.

À terme, le citoyen devrait pouvoir comprendre instinctivement la logique : la commune gère ce qui relève directement de la proximité ; l’intercommunalité prend en charge ce qui nécessite plusieurs communes.

Supprimer les conseils départementaux, pas les départements

C’est au niveau départemental que la réforme serait la plus profonde.

Il ne s’agirait pas de faire disparaître les départements de France.

La Haute-Garonne resterait la Haute-Garonne. Le Gers resterait le Gers. Le Finistère, la Gironde, le Nord, le Lot ou les Pyrénées-Atlantiques conserveraient leur existence territoriale, leur nom et leur rôle dans l’organisation administrative du pays.

Le département resterait également une circonscription essentielle de l’État. Les préfectures, sous-préfectures et différents services déconcentrés pourraient continuer à être organisés à cette échelle. Le droit distingue d’ailleurs déjà les collectivités territoriales des circonscriptions administratives de l’État, dont l’organisation peut continuer à utiliser l'échelon départemental indépendamment de l'organisation des collectivités.

Ce qui disparaîtrait serait autre chose : le département comme collectivité politique autonome.

Il n’y aurait donc plus de conseil départemental, plus de président du conseil départemental et plus d’administration politique départementale distincte de celle de la région.

Les départements continueraient d’exister.

Les conseils départementaux, eux, disparaîtraient.

Cette distinction est essentielle.

Une région politique, des départements de proximité

Supprimer les conseils départementaux ne doit surtout pas conduire à gérer toutes les politiques publiques depuis les capitales régionales.

Certaines régions françaises sont extrêmement vastes. Imaginer que chaque décision concernant un collège rural, une route locale, un établissement accueillant des personnes âgées ou un service de protection de l’enfance puisse être directement administrée depuis Toulouse, Bordeaux, Lyon ou Lille serait absurde.

La réforme doit donc distinguer le niveau politique de décision et le niveau territorial d’exécution.

La région deviendrait la collectivité responsable. Elle voterait le budget, définirait les grandes orientations, répartirait les moyens et serait politiquement responsable devant les électeurs.

Mais son administration serait profondément territorialisée.

Chaque département disposerait d’une délégation territoriale régionale, installée sur son territoire et chargée d’administrer localement les politiques nécessitant une forte proximité.

Le département ne serait donc plus une collectivité indépendante de la région. Il deviendrait l’échelon départemental de la région.

Une seule collectivité politique, mais plusieurs implantations territoriales.

Une seule stratégie, mais une mise en œuvre adaptée aux réalités locales.

Des conseillers régionaux représentant réellement chaque département

Cette nouvelle organisation devrait également garantir la représentation politique de tous les territoires.

Les conseillers régionaux seraient élus selon un système assurant à chaque département une représentation suffisante au sein du conseil régional. Les départements ruraux ou faiblement peuplés ne pourraient ainsi être totalement dominés par les grandes métropoles régionales.

Les conseillers régionaux élus dans un même département constitueraient ensemble la délégation territoriale du département.

Parmi eux, un vice-président régional pourrait être désigné comme responsable territorial du département. Il deviendrait l’interlocuteur politique identifiable des habitants, des maires et des intercommunalités.

Mais il ne s’agirait surtout pas de recréer discrètement un conseil départemental.

Ces élus resteraient des conseillers régionaux. Le responsable départemental serait un vice-président de la région. La délégation territoriale ne disposerait ni de sa propre personnalité juridique, ni d’un budget autonome, ni d’une fiscalité particulière, ni d’une administration générale indépendante.

Un seul mandat, une seule assemblée, une seule collectivité.

La proximité serait conservée sans maintenir une strate politique supplémentaire.

Transférer les compétences sans éloigner les services

La difficulté principale concerne évidemment les compétences actuellement exercées par les départements.

Il serait tentant de simplement tout transférer aux régions. Ce serait administrativement simple, mais politiquement insuffisant.

Les départements jouent aujourd’hui un rôle majeur dans les politiques de solidarité. Leur disparition institutionnelle ne doit donc jamais signifier la disparition de ces services.

La région deviendrait juridiquement responsable de ces politiques, mais leur gestion quotidienne continuerait à être organisée à l’échelle départementale lorsque cela est nécessaire.

Une personne âgée demandant une aide à l’autonomie ne devrait pas dépendre d’un service situé à plusieurs centaines de kilomètres. Une famille accompagnée par les services de protection de l’enfance continuerait à rencontrer des professionnels présents sur son territoire. Une personne en situation de handicap conserverait des interlocuteurs de proximité.

Ce qui changerait ne serait donc pas la distance entre le citoyen et le service public.

Ce qui changerait serait l’organisation située derrière ce service public.

Réunir collèges et lycées dans une même politique éducative territoriale

Cette réforme permettrait également de mettre fin à certaines séparations institutionnelles difficiles à justifier.

Aujourd’hui, les départements interviennent notamment pour les collèges tandis que les régions sont responsables des lycées. Les régions jouent parallèlement un rôle important dans les transports, la formation professionnelle, l'aménagement du territoire et le développement économique.

Réunir les collèges et les lycées au sein d’une même collectivité permettrait de construire une véritable politique territoriale des établissements scolaires.

Il deviendrait plus facile de programmer les rénovations, d'organiser la restauration, de penser les infrastructures, d'anticiper les évolutions démographiques, de coordonner les transports scolaires et de mutualiser certains marchés publics ou certains équipements.

La proximité resterait assurée par les directions départementales de la région, tandis que la stratégie serait pensée à l’échelle régionale.

Ce serait une illustration du principe général de la réforme : penser à grande échelle lorsque cela est utile, agir localement lorsque cela est nécessaire.

Une politique des mobilités enfin cohérente

La même logique pourrait s’appliquer aux infrastructures et aux transports.

Il existe peu de justification à penser séparément les routes départementales, les transports régionaux, les mobilités interurbaines, les transports scolaires et les grands projets d’aménagement.

La région est déjà devenue un niveau essentiel de planification, de développement économique et d’organisation des mobilités.

Elle pourrait donc construire une stratégie globale des déplacements, tandis que les intercommunalités conserveraient les mobilités correspondant à leurs bassins de vie et que les équipes départementales de la région assureraient l’entretien et la gestion quotidienne des infrastructures territoriales.

Là encore, l’objectif ne serait pas de faire remonter chaque décision au siège régional.

Il serait de mettre fin à l’éparpillement des responsabilités.

Ne pas remplacer un millefeuille par un autre

Toute réforme institutionnelle de cette ampleur comporte cependant un risque : supprimer des structures pour les recréer progressivement sous d’autres noms.

Il faudrait donc poser une règle stricte.

Les délégations départementales de la région ne pourraient devenir de nouvelles collectivités déguisées. Elles n’auraient ni assemblée supplémentaire, ni fiscalité propre, ni cabinet politique distinct, ni direction générale indépendante.

De la même manière, il faudrait éviter de multiplier ensuite agences, syndicats, établissements publics et structures satellites qui reconstitueraient progressivement la complexité que la réforme aurait précisément cherché à supprimer.

La simplification ne doit pas être uniquement juridique.

Elle doit être réelle, administrative et durable.

Protéger les territoires ruraux

La suppression des conseils départementaux susciterait naturellement une inquiétude : celle de voir les territoires ruraux perdre leur influence au profit des grandes villes.

Cette objection est sérieuse.

Une région comptant plusieurs millions d’habitants ne peut pas fonctionner uniquement selon une représentation strictement métropolitaine. Sans garanties institutionnelles, les investissements pourraient progressivement se concentrer autour des territoires les plus peuplés.

Le nouveau système électoral régional devrait donc assurer une représentation territoriale minimale à chaque département tout en respectant le principe démocratique de représentation de la population.

Les investissements régionaux devraient également pouvoir être suivis territorialement. Chaque année, la région publierait la répartition géographique de ses investissements et de ses services afin que les citoyens puissent vérifier qu’aucun territoire n’est abandonné.

La réforme ne doit jamais conduire à opposer simplification et égalité territoriale.

Un département peut perdre son assemblée sans perdre sa voix.

Moins d’élus ne doit pas signifier moins de démocratie

Cette réforme entraînerait naturellement une diminution du nombre d’élus puisqu’une catégorie entière de mandats disparaîtrait.

Mais l’objectif ne doit pas être de considérer les élus comme une dépense inutile.

Une démocratie a besoin d’élus.

La véritable question est de savoir combien de niveaux de représentation sont nécessaires pour que les citoyens soient correctement représentés et que les décisions publiques soient efficaces.

Supprimer une assemblée peut même renforcer la démocratie si cela permet de rendre les responsabilités beaucoup plus claires.

Aujourd’hui, plusieurs collectivités peuvent intervenir sur un même sujet. Demain, les citoyens sauraient beaucoup plus facilement quelle institution sanctionner ou récompenser lors d’une élection.

La démocratie ne repose donc pas uniquement sur le nombre de personnes élues.

Elle repose aussi sur la capacité des électeurs à comprendre qui décide et à lui demander des comptes.

Mutualiser les structures, pas supprimer les services

La réforme permettrait également de réaliser des économies, mais celles-ci doivent être recherchées au bon endroit.

Il serait trompeur de laisser penser que la suppression des conseillers départementaux suffirait à générer des économies considérables. Les principales dépenses départementales correspondent à des politiques publiques qui devraient évidemment continuer à être financées.

Les économies potentielles proviendraient surtout de la mutualisation progressive des structures administratives : directions générales, services financiers, achats publics, ressources humaines, services juridiques, systèmes informatiques, communication institutionnelle, immobilier administratif et différentes fonctions supports. Les personnels directement chargés des services publics pourraient être transférés vers la région ou vers ses directions territoriales.

Le principe serait donc très clair : supprimer les doublons administratifs, pas les services utiles.

La protection de l’enfance resterait.

Les politiques d’autonomie resteraient.

Les collèges resteraient.

Les routes resteraient.

Les agents nécessaires à leur fonctionnement resteraient.

Ce qui disparaîtrait serait la nécessité de maintenir une collectivité politique supplémentaire pour les administrer.

Une compétence, un responsable

Au-delà de la suppression du conseil départemental, cette réforme devrait permettre une remise à plat complète de la répartition des compétences locales.

Chaque mission publique devrait être examinée selon une seule question : à quelle échelle est-elle la plus efficace et la plus démocratique ?

Lorsque la proximité immédiate est indispensable, la commune doit agir.

Lorsque les habitants partagent un même bassin de vie, l’intercommunalité doit être privilégiée.

Lorsque sont nécessaires une planification importante, une solidarité entre territoires ou des investissements structurants, la région doit intervenir.

Lorsque l’égalité entre tous les citoyens français et l’intérêt national sont en jeu, l’État doit conserver la responsabilité.

Ce principe permettrait progressivement de réduire les compétences partagées et les financements croisés qui rendent aujourd’hui l'action publique difficile à suivre.

À terme, le citoyen ne devrait plus avoir besoin d’être spécialiste des collectivités territoriales pour comprendre qui est responsable d’un service public.

Une nouvelle architecture territoriale

Le modèle qui en résulterait serait beaucoup plus simple.

La commune resterait la démocratie de proximité et préserverait l’identité locale.

L’intercommunalité organiserait les services et les politiques correspondant au bassin de vie.

La région deviendrait la grande collectivité territoriale chargée de la stratégie, des investissements structurants, des solidarités territoriales et des politiques nécessitant une organisation à grande échelle.

Le département continuerait d’exister comme territoire administratif et comme échelon de proximité de la région, mais ne constituerait plus une collectivité politique autonome.

Enfin, l’État conserverait les compétences régaliennes, les grandes politiques nationales et la mission fondamentale de garantir l’égalité entre tous les territoires.

Cette transformation nécessiterait une révision constitutionnelle puisque l’article 72 de la Constitution reconnaît actuellement les départements comme collectivités territoriales de la République. Elle constituerait donc une véritable réforme institutionnelle, et non un simple réaménagement administratif.

Simplifier sans recentraliser

Pendant trop longtemps, le débat institutionnel français a opposé deux visions : centraliser ou décentraliser.

Cette opposition est devenue insuffisante.

La véritable question devrait plutôt être : comment organiser intelligemment la décentralisation ?

Il est possible d’avoir moins de collectivités tout en rapprochant les services des habitants. Il est possible de réduire le nombre d’assemblées sans réduire la démocratie. Il est possible de mutualiser les administrations tout en maintenant des agents et des services dans chaque territoire. Il est possible, enfin, de renforcer les régions sans abandonner les départements ruraux ou éloignés des métropoles.

La France n’a pas besoin d’une couche supplémentaire de réforme territoriale venant s’ajouter aux précédentes.

Elle a besoin d’une architecture nouvelle, stable et compréhensible.

Une commune pour la proximité. Une intercommunalité pour le bassin de vie. Une région pour organiser le territoire. Un État pour garantir l’unité de la République. Et entre eux, des départements qui continuent d’exister comme territoires de proximité, mais sans maintenir une collectivité politique supplémentaire.

Moins de strates ne signifie pas moins de République.

Cela peut au contraire signifier une République plus simple, plus proche et plus responsable.